• חיים זנדברג

תכנית המטרו של גוש דן – הפקעות, פיצויים ורישום מתחת ומעל לפני הקרקע

Updated: Jul 29

1. תכנית המטרו של גוש דן

תכנית הרכבת התחתית של מטרופולין גוש דן, המכונה בקיצור "תכנית המטרו", או, באריכות, מתע"ן-מערכת תחבורה עתירת נוסעים - עומדת לרַשֵת את גוש דן, מכפר סבא ורעננה בצפון ועד רחובות בדרום, ברשת של קווי רכבת תחתית. המנהרות ותחנות הרכבת מתוכננים להיחפר בעומק של כ- 25-45 מ' מתחת לפני הקרקע. הועדה לתשתיות לאומיות השלימה הכנתן של ארבע תוכניות לאומיות (תת"ל) שמתוות את נתיבם של קווי הרכבת התחתית וכן קובעות הוראות לגבי המבנים, המתקנים הנחוצים לצורך הקמתם, הפעלתם ותחזוקתם. במסגרת זו נקבעו גם הוראות לגבי הפקעת קרקעות. התוכניות פורסמו להתנגדויות וניתן לצפות בהן ובתכני ההתנגדויות שהוגשו באתר מנהל התכנון הממשלתי.[1] במקביל שוקד מנהל התכנון על הכנת תוכניות מתאר ארציות מפורטות (תמ"א 70, 70/1) לבינוי ופיתוח עירוני בשכבות מעל מתחמי התחזוקה והתחנות שפזורים לאורך המסלולים המתוכננים של הרכבות.[2] מטרתן של תוכניות אלה לאפשר "לכידה" של הערך המוסף שהרכבת תוסיף לסביבתה הקרובה ולמנף באמצעותו את הפיתוח העירוני.

אם כך, תכנית המטרו צפויה לחלק את השימוש במקרקעין בצורה רב שכבתית. משכך היא מעוררת סוגיות משפטיות מעניינות הנוגעות לחלוקה רב שכבתית ותלת ממדית של זכויות הקניין במקרקעין. רשימה זו תוקדש לניתוח סוגיות אלה. תחילה אתייחס לבעיות שמעוררת הכוונה להפקיע את המרחב התת-קרקעי והעל קרקעי שמתחת ומעל לנתיב המטרו ולמתקניו. אמשיך בבחינת סוגיית הפיצויים שניתן לתבוע בגין הפקעה תת-קרקעית ואסיים בניתוח ההשפעה הצפויה של התיקון לחוק המקרקעין, שלפיו ניתן ליצור חלקות מקרקעין תלת-ממדיות - על תכנית המטרו.

2. הפקעת שכבות מקרקעין בבעלות פרטית

אזור גוש דן הוא אזור עתיר במקרקעין בבעלות פרטית ביחס לאזורים אחרים בארץ.[3] על כן חפירת מנהרות והקמת תחנות ומתקנים לפרויקט בהיקף של המטרו תחייב פגיעה במקרקעין פרטיים או הפקעתם. אמנם, מתכנני הפרויקט עשו מאמץ למקם את רוב תוואי המטרו ומתקניה מתחת לצירי תחבורה קיימים שהבעלות בהם ציבורית. עם זאת, מאמץ זה לא אפשר להימנע מחדירה למקרקעין בבעלות פרטית. עיון בתוכניות שהוכנו לקווי המטרו מגלה כי נתיבן עובר לא אחת מתחת לחלקות פרטיות במתחמי תחזוקה, בתחנות, במקטעים שבהם הנתיב משנה כיוון וחותר לכיוון ציר תחבורה ציבורי אחר וגם בדפנות צירי המטרו שנושקים למקרקעין בבעלות פרטית. חלק מן ההתנגדויות שהוגשו כנגד התוכניות מבקשות להסיט את הנתיב המוצע לתוואים שאינם חודרים למקרקעין פרטיים או כאלה שפגיעתם פחותה. עם זאת, די ברור כי בסופו של דבר לא ניתן יהיה להימנע מפגיעה במקרקעין פרטיים. מקרקעין פרטיים אלה ייועדו לצורכי הפרויקט ובחלקם אף יופקעו מידי בעליהם.

על פי החוק בישראל הבעלות במקרקעין מתפשטת בקונוס בכל העומק שמתחת לשטח הקרקע ובחלל הרום שמעל הקרקע.[4] לפיכך הבעלים של חלקת מקרקעין הוא גם הבעלים של החלל התת-קרקעי שמתחת לחלקה, עד למרכז כדור הארץ, ושל החלל העל-קרקעי שמעל החלקה-עד לגבול שבין המרחב האוויר לבין החלל החיצון. בנוסף, הבעלות בחלקת מקרקעין מתפשטת גם על מבנים ונטיעות המחוברים לה.[5] פרויקט המטרו עשוי להוביל להפקעה של אחד או יותר משלושת המרכיבים של מקרקעין הנמצאים בתוואי המטרו או בסמוך לו. יש מקומות בהם נדרשת הפקעה של פני הקרקע ואפילו הריסת מבנים כדי לבנות בהם תחנה, מרכז תחזוקה או מתקן עזר אחר. הפקעה כזו עשויה ליטול מבעליה לא רק את המרחב הסמוך לקרקע אלא גם את הזכויות שיש לו במרחב העל קרקעי או התת-קרקעי, מתחת או מעל למתקן שייבנה. יש שנדרשת הפקעה של נתיב תת-קרקעי בעומק של עשרות מטרים כדי לאפשר מעבר המטרו מתחת למקרקעין בבעלות פרטית.

בעלי המקרקעין הפרטיים שנחשפים להפקעות מעין אלה יכולים לעמוד על כך שההפקעה המתוכננת להתבצע בחלקתם (או ייעוד השטח לצרכי ציבור בתוכנית) תתבצע אך ורק בשכבת המקרקעין הנחוצה לצורך הפרויקט ולא תשתרע על שכבות שאינן נחוצות לשם כך. מסקנה זו עולה מפסיקתו של בית המשפט העליון בפרשת אקונס לפיה הפקעת נתיב מנהרות תת-קרקעי (באותו עניין-נתיב מנהרות הכרמל) צריכה להיעשות במידה המזערית הנדרשת לצרכי הציבור וזאת נוכח ההגנה שמעניק חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לקניין הפרטי.[6] שורה של פסקי דין יישמו עקרון זה לגבי הפקעות שבוצעו לצורך פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב.[7]

אם כך, כדאי שבעלי מקרקעין פרטיים, שזכויותיהם נפגעות על ידי תכנית המטרו, יבחנו האם אכן כל פגיעה במקרקעין שלהם אכן נחוצה והאם היא מידתית ואינה עולה על הנדרש. אם למשל מופקע נתיב תת-קרקעי, אין בכך כדי להצדיק הפקעה של המרחב שמעל או מתחת לנתיב. אם מופקע המרחב העל-קרקעי לשם בניית תחנה, אין בכך בהכרח כדי להצדיק הפקעת המרחב שמעל או מתחת לתחנה. הפקעה כזו תמנע מהבעלים את היכולת לנצל זכויות בנייה שתוקנינה למקרקעין בעתיד. זאת ועוד אם הפקעת מרחב מסוים נדרשת רק למשך הקמת הפרויקט, אין מקום להפקיע את הבעלות בו וניתן להסתפק בהפקעה זמנית של זכות החזקה במרחב זה עד להשלמת הפרויקט. אם מרחב מסוים נדרש רק לצרכי מעבר או גישה-די בהפקעתו לצורך זה (למשל על ידי רישום זיקת הנאה) ואין הצדקה לנטילת הבעלות בו.

רשויות המדינה שקלו בעבר ואולי גם שוקלות כיום ליטול מבעלי המקרקעין גם זכויות שאין הכרח ליטול אותן. כך ,למשל, במסמכי ההכנה של תכנית תמ"א 40 לפיתוח המרחב התת קרקעי הוצע לקבוע בחקיקה "כי הבעלות הפיסית תוגבל עד לעומק מסוים בתת-הקרקע, למשל 30 מ' ואילך. מעומק זה ומטה תהא הבעלות של הציבור".[8] תמיכה מסוימת ברעיון זה נמצאה בהערת אגב של השופט אהרון ברק בפרשת אקונס לפיה "יש לחשוב מחדש על גבולות התפשטות [הבעלות במרחב התת-קרקעי] ולהתאימם לצרכי החיים המודרניים".[9] גישתו שם מתיישבת עם גישתו בפרשת הורוויץ, שלפיה פגיעה קלה במקרקעין, שמתפזרת באופן שווה ומקרי בין בעלי מקרקעין רבים, ומשרתת מטרה חשובה - היא פגיעה סבירה שאינה מצדיקה פיצוי ומממשת אחריות חברתית של בעלי המקרקעין הנפגעים.[10]

רעיון דומה הוצע בטיוטת התוכנית הכלכלית לשנת 2020 שפורסמה על ידי משרד האוצר בנוגע לשכבות המקרקעין שמעל אזורי התחנות ובמרכזי התחזוקה של המטרו. הוצע כי חלקות מקרקעין פרטיות הנצרכות לצורך הקמתם יופקעו במלואן, על כל שכבותיהן, וזאת לא רק לצורך הקמת המטרו ומתקניה אלא גם לצורך פיתוחן המסחרי של השכבות שמעל המתקנים על ידי המדינה. ההצעה מנסה להצדיק את ההפקעה בייחודיות הפרויקט, במורכבות שלו וב"יתרונות בבינוי מאוחד של כלל שכבות הקרקע בידי גורם אחד ובהינף אחד".[11] עם זאת, נוכח "הצורך במידתיות בשימוש המדינה בזכויות הסחירות"[12] היא גם מבטיחה כי "תיבחן האפשרות להעניק לבעלי המקרקעין שהופקעו, אפשרות לממש את הזכויות הסחירות במקרקעין המיועדים" וזאת בכפוף לשורה של תנאים, שחלקם עשויים, לטעמי, לצנן את התלהבות הבעלים או את סיכוייהם לזכות בנתח מהזכויות.[13] רעיונות אלה טרם עוגנו בחקיקה וכאשר יעוגנו יהיה עליהם לעמוד במבחנים שיפוטיים אשר יבקרו את מידת הפגיעה שלהם בזכויות קניין פרטיות. כל עוד לא הושלמה חקיקתם כדאי מאוד שבעלי המקרקעין הנפגעים לא יאפשרו ליטול מהם שכבות מקרקעין שאין הכרח ליטול אותן לצרכי ציבור.

3. פיצויים על הפקעות תת-קרקעיות

אם וכאשר תאושרנה תוכניות המטרו יוכלו בעלי מקרקעין שיִפַּגעו על ידי התוכניות לתבוע פיצויים בגין פגיעות אלה.[14] בעלי חלקות שיופקעו יהיו זכאים לתבוע פיצוי בגובה שווי המקרקעין המופקעים ערב ההפקעה. תביעות לתשלום פיצויים מעין אלה תספקנה ללא ספק תעסוקה רבה לעורכי דין ולשמאי מקרקעין. האחרונים יחשבו את ירידת הערך שתיגרם לשווי השוק של חלקות פרטיות שיועדו לפרויקט אך לא הופקעו או את שווין של חלקות שיופקעו ערב הפקעתן.

ההפקעה של נתיב תת-קרקעי מתחת לחלקת מקרקעין יכולה לפגוע בשווי חלקת המקרקעין ממנה גרעו את התוואי המופקע בשני סוגים שונים של פגיעה. הסוג האחד והמרכזי הוא פגיעה ביכולת הניצול של שכבת המקרקעין שמעל לנתיב התת-קרקעי, מעל ומתחת לפני הקרקע. נתיב מטרו תת קרקעי יכול לגרום מטרדי רעש או זעזועים, לפגוע בתשתיות שונות או להגביל את יכולת הבנייה הנוספת בשכבות שמעל נתיב המנהרות. אלה פגיעות שקל יותר להצביע עליהן ולהוכיחן. ניתן ללמוד על התכנותן ועל הפעולות לצמצמן מתוך תסקירי ההשפעה על הסביבה שפרסמו מתכנני התוכניות.

הסוג השני של פגיעה בחלקות טמון בעצם גריעתו של תוואי המנהרה משטח החלקה הנפגעת. כיום אין בדרך כלל שימוש של בעלי מקרקעין בשכבות מתחת לעומק של 25 מטרים ועל כן גם לא קיים שוק שבו נסחרות זכויות במקרקעין בעומקים אלה. כיצד, אפוא, ניתן להעריך את הפגיעה של גריעתן מהחלקה בשווי השוק שלה והאם בכלל קיימת פגיעה כזו? בהנחיות שפרסם השמאי הממשלתי בנוגע ל"שומת פיצויים בגין שימוש ציבורי בשכבות העמוקות של תת-הקרקע" הוא קבע כי חישוב הפיצוי בגין פגיעה תת-קרקעית יתחשב בעיקר בפגיעות מהסוג הראשון (קרי נזק לשכבות שמעל), אך לצורך חישוב היקף הפיצוי המגיע עבור פגיעה מהסוג השני קבע נוסחה לחישוב שיעורים מזעריים של פיצוי, אשר ישתלמו "גם בנכסים שבהם אין כל פגיעה פיזית או תכנונית ואף במקרים שבהם השימוש התת קרקעי אינו מורגש כלל".[15] הנוסחה שהוצעה על ידי השמאי הממשלתי מתחשבת במרחק שבין חלקו העליון של השימוש התת-קרקעי לבין השימוש שמעליו ולפיה שיעור הפיצוי המזערי פוחת ככל שההפקעה עמוקה יותר. כך, ירידת ערך בגין הפקעה בעומק של-25 מ' מתחת לפני הקרקע יכולה לנוע בין 0.6% בכנסים עסקיים, 1.2% בבניה רוויה ו-2% בבניה צמודת קרקע. בעומק של 35 מטרים שיעורי הירידה פוחתים ל- 0.3%, 0.6% ו-1%, בהתאמה.[16]

שאלה מעניינת נוספת היא מניין יגיע המימון לפיצוי הנפגעים. המימון המסורתי לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות במקרקעין מגיע מגביית היטל השבחה ממקרקעין שהושבחו על ידי תכנית. משרד האוצר ומתכנני התוכנית צופים כי תוכניות הפיתוח העירוני המוגבר במתחמי המטרו ובסביבתה (ברדיוס השפעה שטרם נקבע) יניבו היטלי השבחה ניכרים וכדי לעודד הגברת הפיתוח אף הציעו להקטין את שיעורו של ההיטל ל-40% במקרים של תוכניות שתוספנה זכויות בניה בהיקף של לפחות-10% ו-1000 מ"ר. עם זאת, לאלה יתוסף מס השבחה בשיעור של 35% ממנו ניתן יהיה לנכות במקרים מסוימים זכויות בנייה שיוקנו למדינה חלף שווי של עד 4/7 מן המס.[17] הצעות אלה טרם נחקקו, אך נראה כי כוונתם להטיל את עיקר נטל המימון של הפרויקט על מי שיפיקו ממנו את עיקר התועלת. השאלה שבוודאי תישאל במהלך הליכי החקיקה שלהן תהיה האם אין הנטל הזה גדול מידי והוא לא יהי בו כדי לצנן את פעילות הפיתוח המצופה.

4. רישום תלת ממדי

אם וכאשר תגיע התוכנית לידי מימוש היא תהווה הזדמנות רבת היקף, גם אם לא ראשונה, ליישום נרחב של התיקון לחוק המקרקעין המאפשר ליצור ולרשום במרשם המקרקעין (בטאבו) חלקות תלת-ממדיות.[18] עד כה נרשמו הפקעות תת-קרקעיות כהערות בנסחי המקרקעין של בעלי המקרקעין שמעליהן. בעקבות התיקון לחוק נערכה הרשות לרישום והסדר זכויות במקרקעין לרישום חלקות תת-קרקעיות כיחידות רישום נפרדות תלת ממדיות.[19] רישום כזה מותנה בהפקעת נתיבי המנהרות והפרדתם מהמקרקעין שמעליהן,[20] או ביצירת חלקות תלת-ממדיות בתוכניות מתאר, כגון תוכניות קווי המטרו או התוכניות להגדלת את היקפי הבנייה במתחמי המטרו ובסביבתה, תוך הפרדה בין חלקות במפלסים שונים.[21] על מתכנני התוכניות שנמצאות כרגע בשלבי הכנה לתת את דעתם על התאמתן לאמות המידה של תכנון תלת-ממדי ולחלק מראש את מרחבי המטרו המתוכננים לחלקות תלת-ממדיות.[22] ניתן לנצל את האפשרות לבצע חלוקה ורישום תלת-ממדיים של מקרקעין כדי לבצע הפקעות מדויקות יותר של שכבות מקרקעין תוך צמצום פגיעה בלתי נדרשת בזכויות וגם כדי להקנות מגוון רחב יותר של זכויות לגורמים השונים שיפתחו את מרחב המטרו.

5. סיכום

תכנית המטרו מהווה תכנית רחבת היקף שיש בה הזדמנויות כלכליות אדירות אך גם פגיעות חמורות למדי בקניין הפרטי. האיזון בין זכויות הציבור לבין זכויות הפרט, כמו גם חלוקת הנטל והפירות (בכסף ובזכויות) צפויים לעורר התחבטויות קשות בכל שלבי ההתקדמות שלה: בתכנון נתיבי המטרו, בתכנון הפיתוח העירוני בסביבת המטרו, בפיצוי בעלי מקרקעין נפגעים ובמיסוי בעלי מקרקעין לשם מימון הפרויקט. כל אלה מחייבים תשומת לב זהירה של מקבלי ההחלטות והמחוקקים מצד אחד ושל בעלי המקרקעין בתחומי התוכנית, מצד שני.

מקורות נוספים

· חיים זנדברג "חלוקה ורישום תלת-ממדיים של המרחב התת-קרקעי" ספר ויסמן – מחקרי משפט לכבודו של יהושע ויסמן 281 (שלום לרנר ודפנה לוינסון-זמיר עורכים, התשס"ב).

· חיים זנדברג "פרשת מנהרות הכרמל וחלוקה תלת-ממדית של הבעלות במקרקעין – אגב ע"א 119/2001 אקונס נ' מדינת ישראל" מקרקעין ב(2) 3 (2003).

· חיים זנדברג חוק יסוד: מקרקעי ישראל-פירוש לחוקי-היסוד 105 – 107 (יצחק זמיר-עורך, מכון סאקר למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי שליד הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית, 2016).

Haim Sandberg, Three-Dimensional Partition and Registration of Subsurface Space, 37 Israel Law Review 119-167 (2004), https://papers.ssrn.com/sol3/Delivery.cfm/SSRN_ID704941_code466625.pdf?abstractid=704941&mirid=1

הערות שוליים [1] מנהל התכנון, מערכת המטרו, https://www.gov.il/he/Departments/Guides/metro_system?chapterIndex=2. [2] מנהל התכנון, תמ"א 70 - https://www.gov.il/he/Departments/Guides/tama70?chapterIndex=5; מנהל התכנון, תמ"א 70/1, http://www.mavat.moin.gov.il/MavatPS/Forms/SV4.aspx?tid=4&et=1&mp_id=6vCdEltSxBWh%2fVe7lAK%2bDqyXZcIxh5ruQIxf8FtOF2DkRXCLurHONu9LbkBkrt8cupO7MLyLPtvMsnFAfhQ1Cf8Kw22YlAYUB00y9gcL%2fAA%3d. [3] חיים זנדברג חוק יסוד: מקרקעי ישראל-פירוש לחוקי-היסוד 115 – 119 (יצחק זמיר-עורך, מכון סאקר למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי שליד הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית, 2016). [4] ס' 11 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969. [5] ס' 12 לחוק המקרקעין. [6] ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז (1) 817, 844 – 851 (2003) [7] ה"פ (מחוזי-תל-אביב) 481/06 הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א יפו נ' חב' בית הסוחרים בע"מ (נבו, 26.7.2006) (הפקעת נתיב תת-קרקעי לרכבת הקלה במתחם בית רומנו בדרך יפו בתל-אביב); עת"מ (תל-אביב-יפו) 2546/06 שרפמן נ' הועדה מחוזית לתכנון ובנייה תל אביב יפו (נבו, 2.9.2007)( הפקעת נתיב תת-קרקעי לרכבת הקלה בתל אביב מתחת למתחם "חסן עראפה", בצומת הרחובות דרך מנחם בגין ודרך יצחק שדה); ע"א 8824/07 מטרסו נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב (נבו, 18.2.2010) (הפקעת תת-הקרקע לנתיב הרכבת הקלה בתל-אביב בסמטת שלוש) [8] משרד הפנים, תמ"א 40 – מסמך מדיניות למיגון ולפיתוח תת-הקרקע 37 (2011). [9] פרשת אקונס, לעיל הע' 6, בעמ' 863. [10] ע"א 3901/96 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4) 913, 942ד-944ו (2002) (עמדת הנשיא ברק); דנ"א 1333/02 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 303ד-304ג (2004) (גישת השופט אור). [11] משרד האוצר, טיוטת התוכנית הכלכלית (חוק ההסדרים) 189(2020)(בפרק העוסק ב "הערכות לאומית לפיתוח מערכת מטרו במטרופולין גוש דן"), https://www.gov.il/BlobFolder/guide/economic-plan/he/EconomicPlan_EconomicPlan2020_economic-plan-draft-file.pdf [12] שם, בעמ' 198. [13] שם בעמ' 189. [14] ס' 197 לחוק התכנון והבנייה. [15] משרד המשפטים, אגף שומת מקרקעין קווים מנחים – שומת פיצויים בגין שימוש ציבורי בתת הקרקע 3 (2010), https://www.landvalue.org.il/loadedFiles/kavim19.pdf. [16] שם, בעמ' 3 – 4, 6. [17] טיוטת התכנית הכלכלית 2020, לעיל הע' 11, בעמ' 197 - 198. [18] ס' 14א-14ח לחוק המקרקעין (תיקון מס' 33), התשע"ט-2018, ס"ח 80. [19] סרטון הסברה של הרשות: https://www.youtube.com/watch?v=zoqRkJZfhaE&feature=youtu.be [20] ס' 14ה(3) לחוק המקרקעין. [21] ס' 14ה(1) ו (2) לחוק המקרקעין. [22] מנהל התכנון נוהל מבא"ת (מבנה אחיד לתכנית) 94 - 95 (מה' 1.3, 2020), https://www.gov.il/BlobFolder/policy/mavat_2009/he/mavat_mavat_guidelines2020.pdf (הנחיות לעריכת תכנת תלת-ממדית)


639 views0 comments