תקווה לשכונת התקווה-האם נמצאה התרופה למעצור החוסם את התפתחות השכונה ?

1. מבוא

שמעה של שכונת התקווה הולך לפניה בשל השוק הססגוני שלה, הסטיקיות המעולות, מוסדות התרבות (כגון הסטודיו למשחק של יורם לוינשטיין) ואפילו ספריו רבי המכר של הסופר יליד השכונה דוד בוסי, שמתארים באופן ציורי את דמויותיה. עם זאת לצד אלה נודעה השכונה מאז הקמתה ועד ימים אלה כשכונת עוני. בתקופת המנדט הייתה השכונה על קו התפר שבין יפו הערבית לתל אביב.[1] עם הקמת המדינה שוכנו בה עולים ובעשורים האחרונים הפכה גם למשכנם של מהגרי עבודה. על אף השינויים שחלו באוכלוסייתה, החתך הסוציו-אקונומי שלה נותר נמוך. מאז שנות השבעים עולות וצצות תוכניות לשיקום השכונה. עם זאת ועל אף מיקומה האטרקטיבי, בעוד שכנותיה מצפון (יד אליהו), מדרום (עזרא והארגזים) ואפילו ממערב (שפירא) מצליחות להתחדש ומחירי הנדל"ן בהם כבר החלו לעלות, שכונת התקווה התקשתה לשנות את פניה.

אחת הסיבות לכך היא המבנה המיוחד של הבעלויות בשכונה, שלפיו אזורים נרחבים רשומים במרשם המקרקעין על שמם של בעלים משותפים רבים מבלי שחולקו בין המחזיקים בהם לחלקות משנה. בשל מצב זה כל ניסיון לפתח את השכונה או אף לחלקה בין בעליה מצריך הסכמה ושיתוף פעולה של בעלים רבים. השגת הסכמה כזו עשויה להיתקל בכשל השוק של פעולה משותפת (Collective Action). ברשימה זו אתמקד בהצגת מבנה הבעלויות בשכונה, אסביר את הקושי שהוא מציב בפני פיתוחה ואבחן כיצד מתכוונות תוכניות חדשות שמקדמת עריית תל אביב להתגבר על קושי זה.

2. מבנה הבעלויות בשכונת התקווה

שכונת התקווה הוקמה בשנות השלושים של המאה העשרים על קרקע חקלאית שהייתה שייכת לכפר הערבי סלמה.[2] כפר זה היה בין הכפרים הראשונים שהבריטים הנהיגו בהם הליכי הסדר זכויות במקרקעין. הם החלו כבר בשנת 1928, כך שמקרקעי שכונת התקווה הפכו כבר בסמוך להקמתה למקרקעין מוסדרים שבהן גושים וחלקות שגבולותיהם מדודים ומסומנים.[3] הגושים והחלקות שנרשמו אולי שקפו את מבנה הבעלויות בשכונה ותוכניות הבניין שלה באותה עת,[4] עם זאת, אליה וקוץ בה, עם התפתחותה של השכונה חדל הרישום בטאבו לשקף נאמנה את השינויים הרבים שחלו בה. חלוקתה לרחובות, לבתים ולדירות לא לוותה בחלוקה מותאמת של חלקות הרישום בטאבו (פרצלציה) כך שאלה תשקפנה את חלוקת הזכויות בשטח. עיון במפת השכונה באתר המפות הממשלתי Govmap מראה על נקלה כי כל חלקה בשכונה משתרעת על רחובות אחדים שבהם בתים רבים. בעלי דירות או בתים שרכשו זכויות בשכונה נרשמו בטאבו כבעלי מנות בלתי מסוימות החולקים במשותף חלקות ענק. כך, למשל, נסח הרישום של חלקה 10 בגוש 6979, המשתרעת ממזרח לשוק התקווה על פני 47,316 מ"ר, כולל 206 עמודים של בעלי זכויות. לכל אחד מהם יש בנכס מנה בלתי מסוימת המוצגת כשבר פשוט שבמכנה שלו נקוב שטח החלקה (47316) ובמונה – מספר בן ספרה אחת או, לכל היותר, שלוש ספרות.

מצב זה גורם לפער בין תמונת הזכויות המשתקפת במרשם המקרקעין לבין תמונת המצב בשטח. בפועל מחזיקים הבעלים בנכסים מסוימים: דירות, בתים או חלקות. הלכה למעשה הם רכשו חלקים מסוימים אלה במסגרת חוזי רכישה עם מחזיקים קודמים, או עם בעלים אחרים. חלק מהחוזים מתועדים בחברות שניהלו את המכירות, כגון שמשון-חברה לייסוד שכונות בע"מ.[5] עם זאת לכל אלה אין ביטוי ברור במרשם המקרקעין. בעלי הזכויות מוצגים כבעלי מנות בלתי מסוימות ולא רשום ברישום החלקות הסכם שיתוף שמחלק ביניהם את החזקה. הוכחת חלוקה כזאת היא משימה קשה שכן מותנה במידע שנמצא בידי הבעלים או ברישומי חברות משכנות, שמטבע הדברים אינו מלא ואינו מחייב. בהעדר הסכם שיתוף אין מסמך שמחייב את כל השותפים או מי שמסתמכים על הרישום לחלוקה הקיימת בשטח. אמנם פסיקת בית המשפט העליון בפרשת דהאן[6] ייחסה מודעות של רוכשי מנות בנכס משותף להסכמים קיימים שיש להם ביטוי בשטח, אך כאמור בשכונת התקווה לא קיימים הסכמי שיתוף כאלה וגם פרשת דהאן לא התייחסה לחלקות ענק רבות שותפים.[7]

3. הקשיים שיוצרת הבעלות במנות

העדר רישום ברור ומחייב של חלוקת המקרקעין לחלקים מסוימים מציב בפני בעלי הזכויות אתגרים קשים. לפי ס' 27 לחוק המקרקעין "מקרקעין שהם של כמה בעלים, בעלותו של כל אחד מהם לפי חלקו מתפשטת בכל אתר ואתר שבמקרקעין ואין לשום שותף חלק מסוים בהם". עם זאת בעלי המנות רואים עצמם כבעלי זכויות לחלקים המסוימים בהם הם מחזיקים ולא כבעלי מנות בבתים וברחובות הסמוכים. כאשר הם מבקשים למכור או למשכן את החלקים המסוימים בהם הם מחזיקים, קרי את הדירה או הבית או החלקה, הם יתקשו להוכיח כי אכן יש להם זכויות קניין בלעדיות לחלקים מסוימים אלה. הרוכש או הממשכן ייקלעו לאותו סיכון אם יתפתו לעסקה כזו ועל כן יחששו מלהתקשר בה. על כן סחירותם של הנכסים בשכונה נמוכה וקשה מאוד לשעבד אותם.[8] זאת ועוד, כל יוזמה של הבעלים לשינוי מצב הזכויות בשטח, כגון תוכנית חלוקה של השטח או תוכנית להריסה או בנייה מחודשת, תתקשה לזכות בהסכמה של כל בעלי המנות בחלקה. הסיכוי להשיג הסכמה כזו קטן מאוד שכן כל אחד מבעלי החלקות מחזיק בידיו את זכות הוטו על כל הסכמה. כך כל מחלוקת בין השותפים עשויה למנוע השגת הסכמה. שותפים עשויים להשתמש בזכות הוטו גם כדי לסחוט את שותפיהם לקבלת הטבות מעבר למגיע להם. ככל שרבים השותפים, והם רבים מאוד, כך קטן הסיכוי להשגת הסכמה. זו היא תמציתה של בעיית הפעולה המשותפת (Collective Action). ביטויה המעשי הוא פיחות בערך הנכס המשותף, ששמאים מכתירים אותו בכותרת "הפחתה למושע". המונח מושע אמנם שיקף במקור שיטת חלוקה ייחודית בכפר הערבי המסורתי[9] אך היום התקבע בתודעה הציבורית ככינוי לבעלות במנות. ההפחתה למושע משקפת את השיעור שבו פוחת שוויה של מנה בנכס משותף ממכפלת המנה בשווי השוק של נכס בבעלות אחודה. שיעור זה מושפע מגורמים שונים שהבולט בהם הוא מספר בעלי המנות.[10] בשכונת התקווה שיעורי ההפחתה גבוהים ביותר.

הפתרונות המקובלים שמציעים דיני השיתוף לבעיית הפעולה המשותפת אינם ישימים בשכונת התקווה. כך, למשל, על פי ס' 34 לחוק המקרקעין רשאי כל בעל מנה למכור את חלקו ללא הסכמת בעלי המנות האחרים. עם זאת, בשל הקשיים הרבים שיוצר מבנה הבעלויות בשכונה, קשה מאוד למצוא רוכשים למנות וככל שיימצאו-התמורה שישלמו תהיה נמוכה מאוד ביחס למה שניתן היה לצפות אם השותפים היו בעלי זכויות בלעדיות בחלקים המסוימים שבהם הם מחזיקים בפועל. מכירה גם שוללת מהבעלים את האפשרות להנות מהפיתוח העתידי של השכונה, ככל שיתאפשר, ולא כל הבעלים מעוניינים בכך. היא גם תציב את הרוכש הנכנס בפני אותן בעיות שמהן ביקש הרוכש היוצא להתחמק. גם הזכות של כל שותף במקרקעי השכונה לתבוע פירוק שיתוף בחלקת הענק שהוא שותף בה על ידי חלוקתה בעין או מכירתה לצד ג' - אינה מעשית. חלוקה בעין טעונה הסכמה, שכאמור לא ניתן להגיע אליה. מכירת ההחלקות הגדולות בכללותן תותיר את רוב המחזיקים כדיירים מוגנים (לפי ס' 33 לחוק הגנת הדייר). אם בכלל תצליח מכירה בתנאים אלה להניב קונה שיסכים לקנות כמה רחובות בשכונה כהשקעה ארוכת טווח, התמורה שתיוותר בידי השותפים תהיה מן הסתם זעומה. על כן אין פלא שעד היום לא שמענו על כך שמי מבעלי המנות הגיש תביעה לפירוק שיתוף בחלקות.

גם הפקעת מקרקעי השכונה על ידי המדינה או הרשות המקומית לא נראית פתרון ריאלי הן בשל הפגיעה החמורה שיש בה בזכויות הקניין של הבעלים והן בשל העובדה שלא תוביל לפינויים מן השטח. לא נראה גם שפעולה כזו עומדת על סדר היום של נבחרי הציבור ברמה המקומית או הארצית בישראל של המילניום השלישי. אמנם התמשכותו של מצב הקפאון לאורך זמן והמחירים הנמוכים של הנדל"ן בשכונה עשויים להפוך אותה ליעד אטרקטיבי לרכישה איטית של מנות על ידי משקיעים עד שיצליחו לאסוף מסה קריטית של מנות שתאפשר להם ליזום תוכניות משמעותיות לשינוי. עם זאת בשל ריבוי השותפים תהליך זה עשוי להתמשך שנים רבות ועל כן האטרקטיביות של השקעה כזו עודנה מוטלת בספק. האם ניתן, אפוא, לשבור את מעגל הקסמים הזה כך שיתאפשר לבעלי הזכויות בשכונה לשתף פעולה כבר עכשיו כדי לקדמה לקראת עתיד חדש וטוב יותר?

4. התוכניות החדשות לפתרון הבעיה

בשנים האחרונות מקדמת עריית תל אביב תכנית להסדרת החלוקה של הזכויות בשכונה לחלקים מסוימים (פרצלציה). במסגרת תוכנית זו תתבצע פרצלציה של מקטעים שונים בשכונה.[11] התוכניות אמנם אינן חייבות בהסכמת הבעלים אך ברור כי אם אלה לא יסכימו לתוכנן סיכוייהן להניב שינויים - קטנים. כפיית פרצלציה תטביע את התוכניות בים של התנגדויות משפטיות ולא תמריץ התפנות של מחזיקים או יוזמות בנייה. כדי להשיג את הסכמת הבעלים הכרחי כי התוכנית לא תפגע בזכויותיהם כפי שהן נתפסות על ידם. כמו כן יש צורך בתמריצים והטבות שיהיו מושכים דיים כדי לעודד את רוב השותפים להסכים ולהתגבר על בעיית הפעולה המשותפת.

מעיון בפרוטוקולים של ועדת התכנון שדנה בתוכנית עולה כי יוזמיה חותרים להשגת תמיכת התושבים במימושה באמצעות שיתופם בהכנתה ועריכת סקר מחזיקים ובעלי זכויות "מדלת לדלת"[12] כך שתובטח "ודאות שהכלל מרוויח שאף אחד לא יפגע".[13] האם די באלה כדי להתגבר על מחלוקות בנות עשרות שנים, על חוסרים במידע ועל הנטייה הטבעית של שותפים להימנע ממתן הסכמה? לשם כך בוודאי יזדקקו מעצבי התוכנית לא רק למקצועיות ואורך רוח אלא גם לסמכותיות וליכולת שכנוע רבה. התמריצים הכלכליים שהתוכנית המוצעת מבקשת להמריץ בהם את בעלי הזכויות לשתף פעולה מבוססים בעיקר על זכויות הבנייה הקיימות. התוכניות אינן מפתות את הבעלים (או משקיעים שייתמכו בהם) בהקצאת זכויות בנייה נוספות, אף כי אינן מוציאות מכלל אפשרות שתוספת כזאת תתאפשר לאחר מימושן. מנהלת אגף התכנון בעיר הסבירה בשנת 2019 כי "אנחנו לא מוסיפים זכויות בניה או יח"ד.... לא נוכל לספק תוספת לשטחים ירוקים וחומים מעבר למה שיש תב"עית. לאחר שתהיה הסדרה מוחלטת של כל השכונה בערך 3 שנים. אם נרצה לעשות תב"ע אחרת יכול להיות שנבוא לועדה".[14] גם תכנית המתאר הכוללנית החדשה של תל אביב תא/5000 אינה משנה את נפח זכויות הבנייה הקיימות בשכונה.[15] ההנחה הגלומה בתוכניות היא שדי ביתרונות הגלומים בפרצלציה כדי לפתות את התושבים לשתף פעולה עם יוזמי התוכנית. הצלחת התוכנית אכן עשויה להעלות את שווי זכויותיהם של התושבים שכן יש להניח כי תאפשר להם לסחור בזכויותיהם ביתר קלות וגם לממש את מלוא זכויות הבנייה הקיימות. עם זאת זכויות בנייה הן המנוע של התחדשות עירונית וללא הקצאה משמעותית שלהן לא בטוח שהתוכניות, הכרוכות גם בהשקעה כספית של מחזיקים ובעלים, תצלחנה להתממש. מכל מקום אם תתממשנה יהיה זה כנראה רק צעד ראשון לקראת שינוי פניה של השכונה.

בישיבת מועצת מקרקעי ישראל שנועדה להיום (15.12.2020) אמורה היתה המועצה לאשר הצעת החלטה בדבר "הסדרת זכויות למחזיקים בשכונת התקווה" שבה תומכת המועצה במתווה הפרצלציה. 10% ממקרקעי השכונה הם בגדר מקרקעי ישראל ולפי הצעת ההחלטה המוצעת רשות מקרקעי ישראל תחכיר למחזיקים בחלקים מסוימים שנמצאים בחלקות שבהן יש זכויות למקרקעי ישראל אם יצליחו להוכיח כי רכשו בהם זכויות. כמו כן תמכור הרשות לבעלי מנות פרטיים מנות של מקרקעי ישראל בחלקות שתיוותרנה משותפות לרשות (פחות מ-50%) ולפרטיים לאחר הפרצלציה.[16] ההצעה גם קובעת את התנאים והתשלומים הנדרשים לכך. מחזיקים או בעלים לפני קום המדינה יקבלו זכויות כאלה ללא תמורה וככל שתקופת תחילת החזקתם מאוחרת יותר – הסכומים הנדרשים מהם (לחכירה או רכישת מנות) יעלו באופן מדורג. לגבי מחזיקים משנת 2000 של קרקע בחלקות הנמצאת כיום בבעלות מלאה או משותפת של מקרקעי ישראל נרשם כי הרשות תפעל לפינויים.[17]

האם תמריצים אלה, הכרוכים בהוכחת זכויות, בתשלומים ובמקרים מסוימים גם בפינויים-אכן יצליחו לפתור את בעיית הפרצלציה בפרק זמן של שלוש שנים? בינתיים האפשרות לבקש היתרי בנייה הוגבלה למשך שלוש שנים עד 21.4.2021 ובנובמבר 2020 הוארכה בשנה וחצי נוספות.[18] באוקטובר 2020 אשרה הוועדה המקומית (בתנאים) את הפקדתה של התוכנית הראשונה בסדרה של 12 תוכניות פרצלציה בשכונה - תוכנית תא/מק/4765.[19] התוכנית מתייחסת רק לשתי חלקות (25 ו 26) בגוש 6135 המסדירות מגרשים ברחובות מושיע, נדב, הרן, שבתאי ובועז. זה הוא אמנם מקטע קטן יחסית (11 דונם) למקטעים אחרים בסדרת התוכניות ואולי גם קל יותר להסדרה (אותרו 95% מהבעלים של 200 נכסים הבנויים בשטח)[20] אך ייתכן שלפנינו הצעד הראשון לשבירת מעגל הקסמים.

[1] צו מס' 21 לשנת 1937 לפי פקודת בניין ערים 1936, ע"ר (ע) תוספת 2 25.3.1937 בעמ' 242 (גבולות אזור בניין העיר של יפו). [2] מודעה לפי פקודת סידור ענייני הקרקעות 1928-33, ע"ר (ע) 12.7.1934 תוספת 2 עמ' 586 (גוש 6135 בין גושי הכפר סלמה); הודעת הוצל"פ בימ"ש מחוזי יפו, ע"ר (ע) 16.8.1945, בעמ' 758 (הודעה על קרקע בגוש 6135 בכפר סלמה שעליה הוקמו על ידי יהודים, תשע שנים קודם להודעה, כמה חדרים, מבנה בשם "חברת התקווה" ורחובות). [3] חיים זנדברג, הסדר זכויות במקרקעין בארץ ישראל ובמדינת ישראל (2000) בעמ' 226 ה"ש 75 ובעמ' 241 ה"ש 41. [4] Town Planning Ordinance 1936, Jaffa Town Planning Area, Notice of Deposit of a Detailed Scheme OG Supp.2 20.9.1945, at 1031 (הפקדת תכנית Q לגושים 7066, 7069, 6979, 6980, 6013, 6034, 6135). [5] ראו למשל תיאור התהליך בע"א 679/11 נדב דרדיקמן נ' נדב, פס' 3 לפסק דינו של השופט שהם (27.3.2014). [6] ע"א 48/16 דהאן נ' שמחון, פס'49 – 51 לפסק דינה של השופטת ברק-ארז (9.8.2017). [7]שם, בפסק דינם של הנשיאה חיות והשופט מלצר. [8] מתן חודורוב, "המחדל העתיק שמונע מכירת עשרות אלפי דירות בישראל" (אנאליסט, 14.8.2016). [9] זנדברג, הסדר זכויות, בעמ' 116-117, 248 – 253 וכן ראו ה"פ (נצ') 259/06 אבו זינב נ' רשות הפיתוח, פס' 12 לפסק דינו של השופט אברהם (17.6.2009). [10] "שווי בעלות במושע" בתוך סיכומים מישיבות הועדה לגיבוש קווים מנחים לגבי בעיות מיוחדות בשומת מקרקעין (דצמבר 1963-ינואר 1964) ; ע"א 213/73 ש. ג. אגודה שיתופית לשיכון נ' מדינת ישראל, פ"ד כ"ט(1) 617, 628 (1974). [11] ועדת המשנה לתכנון ולבניה מרחב תכנון מקומי תל-אביב – יפו, פרוטוקול ישיבה מיום 19.1.2019, עמ' 42 - 71. [12] שם, בעמ' 52 (גל שרעבי). [13] שם, בעמ' 51 (אייל רונן). [14] שם בעמ' 52 (אורלי אראל). [15] תא/5000 תכנית מתאר מקומית לתל אביב יפו, בעמ' 110 (באזור תכנון 905 "לא תותר תוספת זכויות בניה מעבר למאושר בתכניות בתוקף" ו"תותר בניה עד גובה 5 קומות בכפוף לאישור תכנית עיצוב אדריכלי"). [16] "הצעה לתיקון פרק 9 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל הסדרת זכויות למחזיקים בשכונת התקווה" (15.12.2020) ; סדר יום לישיבת מועצת מקרקעי ישראל 15.12.2020. [17] שם, ס' 2(ג), 2(ד). [18] ועדת המשנה לתכנון ולבניה מרחב תכנון מקומי תל-אביב – יפו, פרוטוקול ישיבה מיום 18.11.2020, בעמ' 11 – 18. [19] ועדת המשנה לתכנון ולבניה מרחב תכנון מקומי תל-אביב – יפו, פרוטוקול ישיבה מיום 21.10.2020, בעמ' 28 – 38. [20] שלומית צור "הצעד של עיריית ת"א שיקפיץ את מחירי הנדל"ן בשכונת התקווה" כלכליסט 15.12.2020.