1. הפשרה של קרקע חקלאית הקרקע החקלאית היא עתודת ההתפתחות העירונית הגדולה בישראל. לשינוי ייעודה של הקרקע החקלאית לשם פיתוח עירוני יש השלכות לוואי שליליות ובהן פגיעה בחקלאות ובשטחים פתוחים. תכנית הבנייה הארצית לבנייה לפיתוח ולשימור, תמ"א 35, אכן מנסה לרסן את הזחילה העירונית (Urban Sprawl) וגם התוכנית האסטרטגית לדיור לשנת 2040 של ממשלת ישראל נוטה להעדיף התחדשות עירונית (Urban Renewal) על פני שינוי ייעוד של השטח הפתוח והחקלאי. עם זאת, הביקוש הגואה למגורים, עליית מחירי הדירות והקשיים בקידום התחדשות עירונית מובילים לתהליכי שינוי ייעוד של קרקע חקלאית גם באזורים הסמוכים לבנייה עירונית קיימת. כ-60% מהתוכניות לקידום מתחמים מועדפים לדיור שהוכנו בשנים 2014-2019 על ידי הועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הותמ"ל) הורו על שינוי ייעוד של קרקע חקלאית למטרות מגורים.[1]
שינוי הייעוד של קרקע חקלאית למגורים מוביל עמו בדרך כלל עליה משמעותית בשווי המקרקעין. שיעור עליית הערך שמניב שינוי הייעוד של קרקע חקלאית משתנה בהתאם למיקום המקרקעין, היקף הבנייה המתוכננת ומכשלות שונות שעשויות לצמצמה או לעכבה (כמו למשל – הרכב הבעלות במקרקעין, עלויות פיתוחם ועוד). עם זאת מדובר בקפיצה של מאות ולעתים אף אלפי אחוזים בשווי הקרקע. הכינוי העממי של שינוי הייעוד האמור-"הפשרה"-ממשיל את מפל הרווח ששינוי הייעוד מניב לבעלי מקרקעין לזרם המים שמניבה הפשרת קרח. מדובר בפרי יקר ערך שמניבה הקרקע. המאבק על חלוקתו של פרי זה יעמוד במרכז רשימה זו. אצביע על הבדלים בתהליך החלוקה של פירות ההפשרה בקרקע חקלאית פרטית, מחד גיסא, ובמקרקעי ישראל, מאידך גיסא. לאחר מכן אתאר ציוני דרך בהתפתחות הקרב על פירות ההפשרה במקרקעי ישראל ואציג את קלפי המיקוח שמחזיק כל צד בו במטרה להגדיל את חלקו בפרי הבשל.
2. הפשרת קרקע פרטית מול הפשרת מקרקעי ישראל
למעלה משמונים אחוזים המקרקע החקלאית בישראל מנוהלים על ידי רשות מקרקעי ישראל, אך יש בישראל גם משקים חקלאיים שבבעלותם קרקע חקלאית פרטית.[2] קרקע חקלאית בבעלות פרטית ממוקמת ביישובים שהיו קיימים לפני הקמת המדינה ואינם ממוקמים במקרקעי ישראל, כגון מושבות לשעבר (למשל - ראשון לציון, רעננה ואחרות) וכן בכפרי הערבים והדרוזים.[3] בקרקע פרטית הבעלים זוכה בכל רווחי ההפשרה, לאחר מיסוי נכבד. ההפשרה מהווה תמריץ לבעלים פרטיים אשר אינם דבקים בחקלאות לשנות את הייעוד כדי לזכות בפירות ההפשרה. זו הסיבה שהיקף הקרקע החקלאית הפרטית במושבות שהפכו לערים הצטמצם בקצב מהיר מאוד ויש בהן רק איים מעטים של קרקע חקלאית. זו גם הסיבה לכך שיזמי נדל"ן נמרצים משווקים קרקעות חקלאיות פרטיות לרוכשים על בסיס ההנחה, לעתים הספקולציה, שיתרחש בהן שינוי ייעוד. אם קבלתם מסר פרסומי המנסה לפתותכם להשקיע בקרקע חקלאית בטרם ישונה ייעודה – אין ספק כי מסר זה יכול להתייחס רק לקרקע חקלאית בבעלות פרטית.
גם במקרקעי ישראל מי שאמור לזכות בפירות ההפשרה הם הבעלים ,קרי הבעלים של מקרקעי ישראל. עם זאת, הקרקע החקלאית במקרקעי ישראל אינה מוחזקת ומעובדת על ידי מדינת ישראל אלא על ידי חוכרים ובני רשות - קיבוצים, מושבים, חוכרי נחלות, חברות מסחריות (כגון חברת מהדרין) ואחרים. על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל ועל פי החוזים הנהוגים לגבי הקצאת קרקע חקלאית במקרקעי ישראל, שינוי יעודה של הקרקע החקלאית מהווה עילה לסיום החוזה ולהשבת הקרקע החקלאית לבעליה.[4] גישה זו משקפת את הרעיון שעמד אחרי הנהגת שיטת החכירה עוד בימי טרום מדינה-שיתוף הציבור בהכנסות הנובעות מהמקרקעין ומשינוי ייעודם.[5] בשל קביעות אלה לחוכרי קרקע חקלאית אין לכאורה עניין בשינוי ייעודה של קרקע חקלאית לייעוד עירוני שכן שינוי כזה עשוי להוביל לסיום הסכם החכירה או הרשות ולהשבת הקרקע לרשות מקרקעי ישראל. רק הדבקות בייעוד החקלאי תותיר את הקרקע בידי החקלאי. הדבקות בייעד החקלאי הייתה אחת המטרות המקוריות של שיטת החכירה והיא הצליחה לאין שיעור, שכן רוב מקרקעי ישראל שהם קרקע חקלאית - מעובדים. דבקות זו בייעוד החקלאי תאמה את ההערכה שרכשה החברה הישראלית בעבר לערכים של חקלאות והתיישבות.
הכללים בדבר שינוי ייעוד של קרקע חקלאית אמנם לא השתנו, אך המציאות הישראלית השתנתה. לא זו בלבד שחל פיחות בדבקות הערכית ובתמיכה הציבורית בחקלאות ובחקלאים, אלא שגם המציאות הכלכלית והתכנונית השתנתה. כפי שצוין לעיל, במקומות רבים נגזר דינה של הקרקע החקלאית לשנות את ייעודה. במקומות אלה מתרחש מזה שלושה עשורים קרב רב תהפוכות על חלוקת פירות ההפשרה. מצד אחד נצבת רשות מקרקעי ישראל המבקשת לממש את זכויותיה החוזיות, להביא את חוזי החכירה לסיומם ולפנות את החוכרים תוך פיצוי מינימאלי. מן העבר השני ניצבים חוכרי הקרקע החקלאית ובני הרשות בה המבקשים להנות גם הם מפירות ההפשרה.
3. המאבק על פירות ההפשרה – מדור 1.0 לדור 2.0
את תחילתו של המאבק סמלה עתירתה של עמותת "הקשת הדמוקרטית המזרחית". העתירה תקפה החלטות של מועצת מקרקעי ישראל שהעניקו ליישובים חקלאיים נתח מסוים במפירות ההפשרה במתכונת של שתי הטבות בעלות ערך כלכלי: זכות קדימה לקבל את הנכס ללא מכרז בייעודו החדש וזכות לקבל זאת בהנחה.[6] ההנחה נקבעה לפי השווי החדש של הנכס ושוויה הכלכלי גדל ככל שהקרקע מוקמה באזורים מבוקשים יותר. בית המשפט קבל את העתירה ובטל את ההחלטות אשר העניקו הטבות לחקלאים. בית המשפט בסס את הכרעתו לבטל את החלטות מנהל מקרקעי ישראל על הטענה שהן מעניקות לחקלאים הטבות מופרזות ולא סבירות הנקבעות באופן שרירותי לפי שווי הקרקע ועל כן פוגעות בעקרונות של שוויון וצדק חלוקתי.[7]
מאז ההחלטה בעתירת הקשת הדמוקרטית לבש המאבק על פירות ההפשרה לבוש שונה, פחות פורמאלי. זה הוא הדור החדש, 2.0 של המאבק. הממשלה מצידה גיבשה מדיניות הטבות "רזה" יותר לחקלאים המבקשים לשנות את ייעוד הקרקע החקלאית: עליהם להחזיר את הקרקע לרשות מקרקעי ישראל תמורת פיצוי על השקעותיהם ועל אבדן הכנסותיהם מחקלאות. הרשות מוכנה להעניק עבור החזרת הקרקע גם הטבות נוספות, כגון שותפות באחוזים בפרויקטים העירוניים שייבנו על הקרקע לאחר החזרתה.[8] החקלאים אינם רואים בתמריצים אלה פיצוי מספק עבור החזרת הקרקעות ואינם נלהבים לפנות את הקרקע החקלאית. כל צד מצחצח את חרבותיו כדי לשפר עמדות לקראת הפינוי הצפוי. החקלאים דבקים בשימוש החקלאי לפי החוזים שבידיהם ומתנגדים לתוכניות שינוי ייעוד. המדינה מאיימת להפסיק את החוזים ומרחיבה לשם כך את סמכויות הפינוי שבידיה.[9] מאבק כוחות זה מניב לא אחת הסכמים שבהם נכונה הרשות לשתף את החקלאי בנתחים מסוימים של פירות ההפשרה. עם זאת, במקרים רבים, מוליד צחצוח החרבות המתמשך עיכובים בתהליך ההפשרה שגם להם יש מחיר חברתי וכלכלי יקר.
[1] משרד החקלאות ופיתוח הכפר, השפעת תכניות הותמ"ל על קרקע חקלאית 9 (אמויאל רענן ויחאי תירוש עורכים, מאי 2017). [2] הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפקד החקלאות הארצי 2017 - ממצאים ראשוניים 5 (16.1.2020). [3] שם, שם; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפקד החקלאות הארצי 2017 -גידולים צמחיים 3 – 6 (3.8.2020); חיים זנדברג חוק יסוד: מקרקעי ישראל-פירוש לחוקי-היסוד 115 -119 (יצחק זמיר-עורך, מכון סאקר למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי שליד הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית, 2016). [4] ס' 10 החלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל (17.5.1965); ס' 8.1.2 קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (אפריל 2019). [5] להרחבה ראו זנדברג חוק יסוד: מקרקעי ישראל, בעמ' 55 - 58. [6] חיים זנדברג "בזכות ההתחשבות בחוכרי קרקע חקלאית "המשפט ז 201 התשס"ב. [7] בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי והרב-תרבותי בישראל נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002). [8] ס' 8.18 קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל (אפריל 2019). [9] ס' 4א לחוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), תשמ"א – 1981 (תיקון 2005); פרק ג1 לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד-2014.
